政策解读 |《江苏省土壤污染防治条例》解读

发布时间:2022-04-21 09:13浏览次数:

全方位防治土壤污染 筑牢土壤生态法治防线

特邀嘉宾

王腊生 省人大法制委主任委员

省人大常委会环资城建委主任

夏正芳 省人大常委会法工委副主任

张明华 省生态环境厅副厅长

2022331日,省十三届人大常委会第二十九次会议通过《江苏省土壤污染防治条例》(以下简称条例)。条例的出台是我省深入践行习近平生态文明思想,贯彻落实土壤污染防治法的重要举措,对深入打好净土保卫战、更好推进美丽江苏建设,具有十分重要的意义。条例将于91日起施行。为了更好地宣传贯彻条例,特邀几位参与制定条例的嘉宾为您作全方位的解读。

问:继《江苏省大气污染防治条例》《江苏省水污染防治条例》之后,今年3月,我省又制定出台了《江苏省土壤污染防治条例》,形成了大气、水、土壤三位一体的污染防治地方性法规制度体系。请介绍一下此次条例的立法背景是什么?

王腊生:土壤被誉为生命之基、万物之母。不仅人类的生存离不开土壤,工农业生产也需要在土地上开展。条例出台背景具体有三个方面:一是深入践行习近平生态文明思想的需要。以习近平同志为核心的党中央高度重视生态环境保护,作出打好污染防治攻坚战的重大决策部署。2018年全国人大制定出台土壤污染防治法,为扎实推进“净土保卫战”提供了重要法治保障。为践行习近平生态文明思想,进一步推动国家土壤污染防治总体要求在江苏落地执行,我省亟需结合省情实际制定地方性法规。二是保障农产品和人居环境安全的需要。土壤安全关系千家万户的“米袋子”“菜篮子”和“水缸”。与水、大气污染相比,土壤污染具有隐蔽性和累积性,存在的环境风险容易被忽视。总书记多次强调,要强化土壤污染管控和修复,有效防范风险,让老百姓“吃得放心、住得安心”。三是立足省情提升土壤污染防治监管能力的需要。我省人口密度大、单位国土面积工业负荷高、主要污染物排放强度大,污染防治任务艰巨。2020年,省人大常委会对土壤污染防治法实施情况开展执法检查,指出我省在土壤污染预防保护机制、污染地块准入管理、土壤污染修复工程管理等方面还存在不少短板。因此,需要通过制定条例,厘清部门职责、明确监管节点、延伸监管触角,加强土壤环境保护和综合治理,提高土壤污染监管水平。

问:土壤污染防治工作涉及多个部门,对政府及相关部门落实污染防治工作的职责,建立齐抓共治的工作机制,条例是如何规定的?

汪泉:土壤污染防治工作涉及方方面面,在条例起草和征求意见过程中,进一步明确政府和相关部门的管理职责,始终是各方关注的热点。经与相关政府部门多次协商,充分论证,条例从三方面作出具体规定:一是突出政府责任。条例第七条规定地方各级人民政府对土壤污染防治和安全利用负责,实行目标责任制和考核评价制度,第六十二条规定设区市人民政府要建立受污染耕地和重点建设用地安全利用率核算预警机制。二是完善土壤污染防治协调机制。土壤污染防治工作协调机制是我省实践中较为成熟的一项制度,在推进污染防治工作中发挥了比较好的统筹作用,条例把这一成熟经验上升为法规制度,第五条规定县级以上地方人民政府应建立土壤污染防治协调机制,共同研究、协调、解决污染防治重大事项,同时规定了跨区域土壤污染防治问题的协调解决路径。三是进一步厘清部门职责。条例第六条分款规定生态环境、农业农村、林业、自然资源、住房城乡建设等相关政府部门在土壤污染防治工作中的具体职责,同时明确发展改革、工业和信息化、交通运输等相关部门在各自职责范围内做好土壤污染防治相关工作。

问:土壤污染防治,重在预防。对落实预防为主、保护优先的原则,强化源头防控,尤其是落实企业土壤污染防治主体责任,条例作出了哪些规定?

张明华:土壤是一切污染的最终受体,大气、水、固废等污染排放都会造成土壤污染,因此,条例要求大气污染防治、水污染防治、固体废物污染防治应当与土壤污染防治统筹部署,推动一体防治,实现源头预防;并具体作了六个方面的规定:一是强化土壤污染重点监管单位管理。建立土壤污染重点监管单位名录制度。条例规定,土壤污染重点监管单位要依法开展土壤和地下水监测,生态环境部门应当定期对土壤污染重点监管单位、工业园区的周边土壤、地下水进行监督性监测,发现异常的要立即采取措施防止污染扩散。二是强化农业投入品源头预防措施。条例规定,合理使用农药、化肥、农用薄膜等农业投入品,建立农业包装废弃物、废旧农膜回收和综合利用网络,提倡使用对土壤环境无害的育苗容器,加强农田灌溉用水水质的监测。三是加强工地塑料防尘网使用及回收监管。我省建筑工地多,塑料防尘网使用量大,遗留的塑料防尘网污染问题突出。为此,条例鼓励使用有机环保、使用年限长的塑料防尘网,要求施工工地使用塑料防尘网应当及时回收处置,不得在工地土壤中残留,并设定相应的法律责任。四是强化关闭搬迁化工企业拆除活动监管。近年来,省委省政府持续开展化工企业安全环保专项整治,五年累计关闭搬迁4700多家化工企业。拆除活动如果不规范施工,将带来土壤环境污染风险。条例规定,加强对搬迁、关闭化工企业拆除活动的监督,企业要按规定对残留物料和污染物实施安全清理处置,防范拆除活动污染土壤和地下水。五是鼓励企业主动开展调查、留存土样。条例规定,土壤污染防治重点行业企业在取得土地使用权时,可以根据需要开展土壤污染状况调查,必要时留存土壤样品。这样做有助于引导企业落实主体责任,便于企业在后期退出认定土壤污染责任时自证清白,督促企业在日常生产经营中采取有效措施保护土壤环境。六是防止风险管控、修复活动造成二次污染。明确严格限制采用开挖面积大、基坑深度深等存在重大安全隐患的修复方式。风险管控、修复活动原则上在原址进行。风险管控、修复活动排放废水的,应当按照规定进行处理。经预处理后,符合国家、省有关标准和污水集中处理设施接纳要求的,由所在地污水集中处理设施接收。

问:万物土中生,土好方能粮好。在保障“吃得放心”方面,条例作出了哪些规定?

夏正芳:民以食为天,食以安为先。吃得安全是人民群众高度关切的问题,也是立法时重点关注的方面。对于与吃得安全密切相关的农用地的污染防治,条例从预防、风险管控和修复等环节进行了规范,主要从三方面作了规定:一是强化农用地分类管理和安全利用。针对优先保护类、安全利用类和严格管控类不同类型的农用地,要求依法采取不同的管理措施。条例还特别规定,要依法将条例实施前已划定为永久基本农田但属于严格管控类且未治理恢复的耕地,按照规定移出并进行补划。二是强化新增耕地的准入管理。针对未利用地、复垦土地开垦为耕地的,条例规定,相关部门要开展土壤污染状况调查,同时强调未开展土壤污染状况调查的,不得开垦为耕地;另外,开垦耕地应当提前将实施方案报主管部门。三是突出耕地的安全利用。条例要求农业农村等部门定期开展耕地和农产品的协同监测,建立重要地区耕地土壤环境质量长期监测机制,以及对农业生产者合理使用农业投入品进行指导,推广使用绿色防控技术等。政府部门应当将符合优先保护类耕地划为永久基本农田,不得将严格管控类且未治理恢复的耕地划为永久基本农田。同时明确,曾用于生产、使用、贮存、回收、处置有毒有害物质的工矿用地,原则上不得复垦为食用农产品耕地,以进一步保障食用农产品的安全。

问:土壤污染防治除了关乎农产品质量安全,同样也关乎人居环境安全,在保障老百姓“住得安心”方面,条例是如何规定的?

张明华:住宅、学校等建设用地如果受到污染,人们身心健康都有可能受到影响,因此,对于保障人居环境安全,条例具体作了六个方面的规定:一是合理规划。从国内一些土壤污染治理修复案例来看,化工、农药等行业中污染严重的地块修复难度高、二次污染重,难以达到修复效果,投入巨额费用也难以消除土壤污染风险。为此,条例规定我省土壤污染防治重点行业中土壤污染严重的地块,不宜规划为居民区、学校、医院等用地,防止规划不当带来负面影响。二是关注用地自身土壤环境状况。条例规定,居民区、学校、幼儿园、医院、养老院、疗养院等敏感项目选址时,应当重点分析项目所在地及周边土壤、地下水对项目的环境影响。也就是说,住宅等敏感用地的项目环评,不仅要看项目本身对土壤环境产生的影响,更要关注项目选址所在地土壤环境质量是否满足项目用地需求,尽量避免将住宅等敏感目标布局在污染地块上。三是把好污染地块再开发利用准入关。列入建设用地土壤污染风险管控和修复名录的地块,不得作为住宅、公共管理与公共服务用地,不得办理相关用地审批手续。自然资源等有关部门在办理建设用地规划许可证等审批手续时,涉及污染地块或者土地用途变更为住宅、公共管理与公共服务用地的,要征求生态环境主管部门的意见。生态环境、自然资源等部门要及时共享有关地块信息。四是合理安排成片污染土地开发时序。涉及成片污染地块分期分批开发或者在污染地块周边土地开发的,住宅、公共管理与公共服务等用地应当后开发;对已经发放建设工程规划许可证的住宅、公共管理与公共服务等用地周边存在污染地块的,应当依法在污染地块风险管控和修复达到风险管控、修复目标后再投入使用。五是加强暂不开发利用污染地块风险管控。对暂不开发利用或者现阶段不具备治理修复条件的污染地块,条例要求由土壤污染责任人及时采取防止污染扩散的风险管控措施,对其中无法恢复治理的重污染地块,应当长期封存、严格管控。六是保障公众知情权。条例规定,对移出建设用地土壤污染风险管控和修复名录的地块开发为商品房的,开发商应当在房产销售时公开地块土壤污染状况和治理修复信息,切实保障公众合法的环境权益。

问:条例在土壤污染防治保障监督、公众参与等方面有哪些具体举措?

夏正芳:条例第四章对此作出专门规定,归纳起来主要有四个方面。一是提出有利于土壤污染防治的经济措施。明确县级以上地方人民政府应当建立政府、社会、企业共同参与的多元化资金投入和保障机制,设立省土壤污染防治基金并明确基金的用途。二是加强政府内部监督、审计监督、人大监督和社会监督等。对重大土壤环境违法案件、突出土壤环境问题查处不力或者公众反映强烈的,监管部门应当挂牌督办;上级人民政府在规定情形下应当约谈下一级人民政府及有关部门的主要负责人,约谈整改情况接受社会监督。加强对土壤污染防治政策措施和资金的审计监督。明确县级以上地方人民政府应当将土壤污染防治情况纳入环境状况和环境保护目标完成情况年度报告,依法向本级人大报告。三是建立信用评价等制度。条例规定由省一级生态环境主管部门,对从事土壤污染防治活动的单位和个人依法实施信用监管、开展信用评价。四是落实有奖举报制度。条例明确任何组织和个人有权举报土壤污染行为,实名举报并查证属实的,按规定给予奖励。去年,省生态环境厅、财政厅联合印发了《江苏省保护和奖励生态环境违法行为举报人的若干规定》,公众可以通过“12345”热线、“12369”举报电话、微信公众号、电子邮件、“随手拍”等方式进行举报。

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